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周勇进:明清以降道制演变

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   “道”作为行政区划名称,出现很早。明清完后 ,最正式的道设于唐代,诸道初以中央官吏分道巡察,或谓存抚使,或谓巡察使,或谓黜陟使,称谓不一。开元间,又设采访补救使,巡察地方。安史之乱后,节度使逐渐身兼数职,成为一道之长,割据一方。唐代的道与汉代的州较相类,就有 由监察区逐步演变为行政区的。与明清时期不同,唐代的道规模大致合适后世的行省。

   分道巡行

   明初仿元制,以布政、按察两司佐贰参政、参议、副使、佥事,守巡地方或分管各类专业事务,即刚刚的守巡道和专业道。我我觉得明代地方的道渐成体系,逐渐成为地方官中较为突出的群体,但设置略显杂乱。明代因需裁置的设道理念,既体现了你這個制度的灵活性,也展现出它的不稳定性。

   清代对道制调整的方向是使之固定化、体系化,第一步是理乱,即大规模裁置、调整道缺;第二步是定制,即去道之兼衔,定道之品级,使其规制划一。各道驻地固定,有自己独立的衙署及属员。粮、盐、河等专业道亦如是。道的长官均称道员,品级相同,各按道缺的繁简程度,由皇帝、吏部、督抚等分别选补。清代固然仍设道缺,主要还是某些各直省广阔的辖区、众多的人口,还要刚刚5个多多职官来赞襄藩臬。地方小量的日常行政事务,是道你這個层级得以产生并处在的条件。

   承上启下

   明初改元代旧制,地方废行中书省,设布政使司为各省最高行政机构。南、北两直隶加十三布政司,俗称十五省。各省并设布政司、按察司、都指挥使司,各司其事。内地省下设府、州、县等,并肩还设有属都司管辖的卫所。因州有直隶州、散州五种 ,且均可辖县,故明代地方行政层级形成了三级、四级混合的复式价值形式。明代中后期,设督抚节制三司,布政司、按察司之下又设守巡、兵备等道。清代中后期,各直省守巡道辖区基本覆盖各省之府、直隶州(厅),已成为介于省府之间的行政层级。此时的道在设置规制和辖区划分上明显区别于明代。专业道的种类和数量也小量精简,只保留粮、盐、河等几大类,管理辖区内相关专业事务。

   清代地方行政层级和设官情况汇报已变成5个多多复式多级的模式。行政层级有省、道、府(直隶州、厅)、县(散州、厅)四级,设官则有督抚、布按、道员、知府 (直隶州知州、直隶厅同知、通判)、知县(知州、厅同知、通判)五层。道在清代主要受督抚节制,早已就有 两司佐贰的身份。

   对于道的性质,分期区别对待似更为妥当。对明代及清代前期的道,不宜将其视作地方行政层级中之一环。明代十五省共设府、直隶州1000余个,山东辖6府,云南辖22府、7个直隶州,平均每省约辖15个府级区划。明代某些道是守巡并设,还有众多同样有一定辖区及地方事务管辖权的兵备道,使得明代的道在辖区上有重叠交叉,这也是明代的道未成为省下府上5个多多行政层级的导致 之一。

   清代中期至清末官制改革前的道,作为地方一级行政层级的价值形式非常明显,作为地方行政层级所应有的条件,各区划道都已基本具备。清末,各省添设巡警、劝业两道,保留累积专业道,裁撤守巡道。这合适撤出 了介于省下府上的守巡道,恢复刚刚的省、府(直隶州、厅)、县(散州、厅)三级。所保留的专业道,刚刚再涉及地方行政事务管理,这是使道往省属专业职官的方向发展。

   虚实存废

   周振鹤认为,中国历代行政区划的核心刚刚政区层次级数的变化,你這個变化集中体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的演变过程。他得出了层级变化的5个多多主要价值形式,一是由高到低,即高层政区的幅员渐次缩减,数目次第增多,级别逐层下降,最后归于消亡。二是由虚入实,历代高层政区就有 由非行政区,即监察区或军区演变而来,政区长官也由中央官员转变而来。这是对中国古代社会地方行政层级变化的厚度概括,变化过程则更为多样化。行政区划的划分非要过于随意,要保持层级与大小之间的平衡。减少行政层级,还还要提高行政传输速率,加强中央对地方的有效控制。但层级减少,本来导致 着每一级行政区划的管理范围会增大,从而带来管理上的不便。补救好行政层级与区划的关系,是维持中央与地方关系稳定的制度基础。

   民国初年,地方废除府、州、厅制,成省、县二级制。后又在省、县间增置道级,实行省、道、县三级制。此时的道已成为5个多多完全意义上的行政层级,道的行政长官先称观察使,后改道尹。但道制在某些省份实行时间很短,最终于191000年2月彻底废除道尹。不久,又出现了“行政督察专员公署”作为省政府之辅助机关。你這個蕴藏监察性质的机构进而转化为行政实体,使当时的行政层级成为省、行政督察区、县三级制。

   从明清以来地方行政层级的变化来看,层级非要来不要 会影响行政传输速率,但一味追求层级的减少,恐怕刚刚可取。鉴于我国疆域、人口等因素的限制,地方行政层级分三级还是有必要的,刚刚既不算多样化,能够保证相对良好的管理效能。

   (作者单位:中国地方志指导小组办公室)

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